Справжньою інформаційною «бомбою» цього тижня стали новини про нові зміни до законопроекту №2598, який передбачає зміни в Конституції в частині децентралізації. У середині грудня минулого року президент України вніс цей документ на розгляд парламенту, проте профільний комітет не підтримав ініціативу авторства глави держави. Тож Володимир Зеленський торік 28 грудня відкликав свій законопроект і невдовзі запропонував інший, з новими правками.
Однак головної суті ці правки не змінили – Офіс президента цим законопроектом запланував суттєво посилити власні повноваження на місцях із непритаманними для повноважень президента України елементами виконавчої влади. Громадськість, експерти, депутати місцевих органів влади, мери міст – загалом близько 200 осіб – підписали відкриту спільну заяву, в якій попереджають про небезпеки нового законопроекту. Їх підтримують і деякі фракції парламентської опозиції, зокрема найактивнішим опонентом президентським змінам в частині децентралізації стала фракція партії «Голос».
Нарешті свої тривожні сигнали висловили навіть у посольствах Німеччини та Канади, наголосивши на тому, що законопроект послаблює права громад, а також обмежує демократичні процеси.
У пропрезидентській фракції «Слуга народу» дослухалися до застережень і вже сьогодні, 16 січня, зняли документ з розгляду. Своє рішення керівництво монобільшості спільно з президентом мотивували тим, що документ потрібно доопрацювати в частині надання повноважень префектам.
Ще на початку цього тижня в пропрезидентській фракції розраховували на те, що Конституційний суд найближчим часом внесе ясність щодо норм законопроекту. У такому разі, за словами очільника фракції Давида Арахамії, вже 24 січня Верховна рада мала би зібратися на позачергове засідання з приводу цього законопроекту. Однак, схоже, історія затягнеться на тривалий час.
Отже, чи будуть враховані побажання опозиції та з чим був пов’язаний поспіх у питанні внесення змін до Конституції в частині децентралізації влади?
Ненова ідея
Реформа децентралізації триває з 2014 року. У серпні 2015-го Верховна рада попередньо схвалила законопроект №2217а «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)». Голосування в парламенті відбувалося під акомпанемент акцій протестів, які закінчилися вибухом гранати та смертю нацгвардійців.
Децентралізація влади: чи є загроза федералізації УкраїниЧому помилково або маніпулятивно говорити про особливий статус Донбасу та які наслідки матиме впровадження децентралізації влади.
І тоді, і зараз питання децентралізації використовувалося політиками задля досягнення певної мети. У 2015-му йшлося про ухвалення змін у перехідних положеннях Конституції, які могли б розблокувати питання так званого «особливого статусу» Донбасу. Фактично ще тоді зміни до Основного закону допомогли керівництву країни виграти час та продовжувати дипломатичні маневри з Мінськими угодами.
Уже напередодні другого туру президентських виборів у 2019-му тодішній глава держави Петро Порошенко пообіцяв одразу після своєї перемоги ліквідувати посади голів ОДА та запровадити інститут префектів. Розуміючи, але ще не усвідомлюючи свій фактичний програш, 5-й президент України намагався змінити сам принцип «дуалізму» при ухваленні рішення щодо призначення на посади голів ОДА та змістити акцент у цих кадрових рішеннях убік відповідальності уряду. Напевно, Петро Порошенко і його команда навіть після поразки у президентській кампанії сподівалися взяти реванш у парламентській, а згодом взяти участь у формуванні нового уряду попри те, що президентом міг бути той самий Володимир Зеленський. Утім, позачергові вибори до парламенту та впевнена перемога партії «Слуга народу» внесли свої корективи.
Сила префектів
На відміну від задумів попередньої влади, у команді Володимира Зеленського вирішили зробити все навпаки: замість контролювальних функцій надати префектові й президентові безпосередні блокувальні функції на рішення місцевих органів влади.
Окрім низки змін в адміністративно-територіальному устрої, в Офісі президента наголошують на неприпустимості ослаблення центральної влади на користь місцевих громад. Саме тому інститут префектів отримує безпрецедентні повноваження, яких досі не мають ті ж самі голови ОДА. Зокрема, префекти зможуть призупиняти акти місцевого самоврядування в разі їх невідповідності Конституції, а президент отримає право за поданням префектів призупинити повноваження голови громади, ради громади, окружної або обласної ради та призначити тимчасового держуповноваженого в разі, якщо ці органи ухвалюють акт, загрозливий суверенітету, територіальній цілісності й національній безпеці.
Децентралізація місцевої влади: префекти та округи замість голів ОДА та районівГолів ОДА можуть замінити префектами, а замість районів на мапі країни з’являться округи, що складатимуться з громад.
Отже, префект може запропонувати президенту усунути мера або голову місцевої ради, якщо визнає якесь із рішень місцевих органів влади таким, що не відповідає Основному закону. Глава держави зі свого боку зможе призначити тимчасового державного уповноваженого на відповідну посаду.
Такими нехитрими змінами в Конституцію Україна може перетворитися із парламентсько-президентської на президентсько-парламентську республіку. Адже президент отримає через префектів право напряму втручатися у вибір людей (адже ті ж самі мери є виборними посадами). Фактично йдеться про докорінні зміни в формуванні та функціонуванні органів місцевого самоврядування.
Експерти також вказують на низку інших вад президентського законопроекту. Окрім розширених повноважень префектів, йдеться про звуження відповідальності самих громад за обрані ними ж органи влади й передачу цих функцій до президентської вертикалі. Крім того, йдеться про позбавлення громад фінансових гарантій у галузях освіти, медицини, cоціальних виплат, що фактично означає згортання бюджетної децентралізації. Саме завдяки цьому досягненню останніми роками місцеві громади отримали право залишати більше коштів для свого розвитку.
До чого тут Донбас?
З чим пов’язаний поспіх із ухваленням законопроекту про децентралізацію? Одна з відповідей: саме зі схваленням цього закону пов’язаний один з пунктів виконання положень Мінських угод. Цим питанням раніше переймалася й Адміністрація президента Петра Порошенка – йшлося про врахування «особливостей окремих районів Донбасу». Попередній глава держави пропонував закріпити норму про те, що порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей буде визначати окремий закон. Ймовірно, що така норма закріпила б у Конституції так званий «особливий статус Донбасу», чого добивався Кремль у контексті реалізації Мінських угод. Так чи інакше, законопроект команди Порошенка був ухвалений лише в першому читанні, а вже після зміни влади документ був відкликаний.
В Україні ліквідують посаду голови ОДА. Якими будуть повноваження префектів?Петро Порошенко пообіцяв у разі перемоги на виборах президента відразу зайнятися ліквідацією посад голів облдержадміністрацій і замінити їх префектами.
Водночас у команді Володимира Зеленського неодноразово вказували на те, що прописувати якісь особливі повноваження для окремих районів Донбасу в Конституції не збираються. Натомість, у проєкті закону закладено потенційну можливість надання «особливого статусу» для будь-якого регіону України. Зміни адміністративно-територіального устрою відбудуться в усій країни, а отже, створюється гарне підґрунтя і в питанні повернення тимчасово окупованих територій ОРДЛО.
Загалом нова система децентралізації має запрацювати з березня 2021 року. А до того, щоб її схвалити, потрібно кілька голосувань на двох чергових сесіях, а фінальне ухвалення потребуватиме голосів 300 депутатів. Цілком ймовірно, що сьогоднішнє відкликання законопроекту пов’язано саме з тим, що в пропрезидентської більшості немає впевненості в достатній кількості голосів. Тож допомога від опозиційних фракцій не завадить, але для цього потрібно прокомунікувати з ними зміни до президентського законопроекту.
Олександр Радчук, спеціально для «Слово і Діло»
ПІДПИСУЙТЕСЬ У GOOGLE NEWS
та стежте за останніми новинами та аналітикою від «Слово і діло»