Ще в 2016 році «децентралізаційний» пакет поправок до Конституції України, рішуче зазначений президентом Порошенком як «невідкладний», був настільки ж рішуче Верховною радою (і її «офіційно пропрезидентською» коаліційною більшістю) після розгляду в першому читанні відкладений, фактично – убитий. Причиною цього законовбивства найчастіше називали те, що проєкт Порошенка передбачав введення «особливого статусу» для Донбасу, якого Росія вимагала від України згідно з Мінськими домовленостями.
Досить було одного погляду на законопроект, щоб переконатися, що названа причина – відверта і невигадлива брехня. Єдиний привід, який для цієї маніпуляції можна було знайти в тексті проєкту – абзац, яким в «Перехідні положення» Конституції додається пункт 18: «Особливості здійснення самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються спеціальним законом». І все.
Але цього рядка вистачило, щоб депутатами оволоділи демонстративно панічні настрої. Виглядало так, ніби законодавці відверто не вірили, що їм під силу ухвалити на цю тему хоч скільки-небудь нормальний і пристойний закон. І одночасно як ніби страшно боялися його не ухвалити. Тому для них виявилося зручніше просто втопити «невідкладні» конституційні поправки щодо децентралізації в процедурі. З кінцями.
Президентська адміністрація проєкт як би запропонувала – а президентська парламентська більшість проєкт як би не ухвалила. Повну гармонію увінчало то, що і президент на своїх «невідкладних» поправках потім зовсім не наполягав. І навіть публічно не нагадував. Ну, замилили і замилили. Фігня питання.
Щоб до кінця усвідомити сюрреалізм тодішньої ситуації, варто додати, що закон «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» був ухвалений Радою ще у вересні 2014 року і з тих пір цілком безперешкодно щорічно продовжувався. Не викликаючи у депутатів взагалі ніякої паніки. Хоча б тому, що в умовах триваючої російської окупації «окремих районів Донецької та Луганської областей» можливості застосувати його на ділі все одно не було ніякої, так що він залишався чистою формальністю.
У підсумку єдиним законодавчо спостережуваним результатом депутатської істерії став не порятунок України від кошмарного «особливого статусу» Донбасу, а блокування реформи з децентралізації на рівні Конституції. Заради чого, схоже, і був затіяний і зіграний весь описаний вище парламентський спектакль.
Без прийнятих поправок до Конституції і децентралізація, і реформа місцевого самоврядування могли здійснюватися лише частково, окремими рішеннями Кабміну і приватними законопроектами, проведеними через Раду – як, наприклад, зміна порядку формування місцевих бюджетів на користь громад. Але такими рішеннями не можна було ввести, скажімо, принцип субсидіарності, що передбачався конституційними поправками, згідно з яким громади на свій розсуд формують пакети повноважень, які вони готові передати на рівень області або загальнонаціональний. Тобто, принцип, згідно з яким справжня влада на місцях дійсно належить місцевим громадам, а не регіональному чиновництву, яке нависає над ними.
Фактично, від блокування з 2016 року «децентралізаційних» поправок до Конституції виграло саме київське і обласне чиновництво, якому не довелося розлучатися зі звичним з радянських часів бюрократичним (а заодно і корупційним) повновладдям.
Ну і Петро Олексійович зайвий раз показав, що його улюбленим інструментом управління реформами є ручне гальмо.
Однак всі ці законодавчі маневри, як і слід було очікувати, зовсім не знищили згадок про «особливий статус» Донбасу в Мінських протоколах, про що не втомлюється нагадувати Кремль з його імперськими фантазіями – тепер, втім, вже новому президентові України. Перед Володимиром Зеленським встало рівно те ж завдання, яке стояло і перед Порошенком – якщо вже Україна (поки) не виходить з Мінських угод, потрібно знайти спосіб якимось чином формально їм відповідати. Але саме формально, ні в якому разі не порушуючи чітко позначені і багато раз підкреслені громадськими виступами «червоні лінії».
І для цього якнайкраще підходить справжня, без дурнів і бюрократичного арапства, реформа децентралізації. Тому що велика частина мінських «забаганок» щодо «особливого статусу» якраз і відноситься до розширення прав місцевого самоврядування, а ті «забаганки», які до них не належать, – на кшталт «права вето» в питаннях міжнародних відносин, – не можуть бути задоволені в принципі (заради чого, власне, Кремль їх і придумав). Тобто, так чи інакше, варіант раціональної відповіді на Мінськ лежить саме в області децентралізації.
Представники офісу Зеленського (та й сам Зеленський) кілька разів цілком виразно і публічно озвучили прийнятий ними підхід: «особливий статус» при проведенні реформи децентралізації буде, але отримають його не Донбас та Луганськ, а взагалі усі регіони України. Без винятку. Включаючи Донецьк, Луганськ і Крим. Всі регіони країни повинні користуватися безумовно рівними правами в частині місцевого і регіонального самоврядування. Це чесно. Це абсолютно по-європейськи. І це, що особливо забавно, формально цілком відповідає Мінським домовленостями.
Кращий спосіб дати комусь «особливий статус» – дати його всім. А то, що при цьому статус перестане бути «особливим», то це нісенітниця, дрібниці, незначний побічний ефект.
Забавно ще й те, що Донецьк, Луганськ і Крим при такому підході виявляються з «особливим статусом», але в програші в порівнянні з іншими регіонами України. Якщо для Одеської області, Львівської, Харківської, Івано-Франківської та інших вільних від російської окупації регіонів розширення прав самоврядування набуває чинності при здійсненні реформи без затримок, то для окупованих територій – тільки після їх повного повернення в правове поле України. Тобто, після перехідного реабілітаційного періоду, який почнеться після завершення деокупації і триватиме як мінімум кілька років.
Само собою, озвучений підхід, при всій його теоретичної красі, вимагає вкрай ретельного і якісного реформаторського менеджменту, якого у команди Зеленського поки, на жаль, не спостерігається. Правильна стратегічна заявка – це добре, але вона ні на що не впливає, поки залишається лише заявкою. Важлива саме практична реалізація стратегії.
І цій реалізації буде заважати не тільки київське і регіональне чиновництво, яке не бажає змінювати звичні командно-адміністративні манери і пристосовуватися до того, що вектор влади буде спрямований не з Києва на місця, а в строго зворотному напрямку. Стан суспільства теж не дуже сприятливий для практичної реформи децентралізації. Наприклад, громадяни як і раніше не бачать проблеми в тому, що владу на місцях систематично отримують (причому отримавши на виборах підтримку більшості виборців) діячі зі стійкою репутацією злодіїв і корупціонерів, а національна судова система поки не в змозі конвертувати ці репутації у вироки.
Люди поки не усвідомлюють, що вибирають місцеву владу перш за все для себе і в своїх інтересах. Це усвідомлення вкорениться тільки після декількох циклів виборів і формування системи вже нормального місцевого самоврядування, якщо її взагалі вдасться створити за підсумками реформи.
Але іншого варіанту, якщо ми дійсно збираємося будувати по-справжньому європейську країну, в України просто немає.
Сергій Бережний, спеціально для «Слово і Діло»
Хочете обговорити цю новину? Долучайтеся до телеграм-чату CHORNA RADA