У Німеччині нагадали Україні про потребу імплементувати в законодавство «формулу Штайнмаєра» – це було одним із пунктів домовленостей «нормандської четвірки» після зустрічі в Парижі в грудні 2019-го. Два тижні тому про це нагадала канцлерка Ангела Меркель, а в п'ятницю відповідну заяву опублікували в Міністерстві закордонних справ.
Росію теж не оминули увагою: в МЗС Німеччини закликали її бути «більш конструктивною в розв'язанні конфлікту» – відвести важке озброєння, відкрити КПВВ на Донбасі і розміновувати територію.
Понад півтора року минуло з «нормандської» зустрічі, але жоден із пунктів підсумкового комюніке повністю не виконаний, хоча на початку були деякі обнадійливі результати. «Слово і діло» розібрало документ по пунктах і оцінило прогрес в їхній реалізації.
Пункт №1: невідкладні заходи щодо стабілізації ситуації у зоні конфлікту
Першим і найважливішим підпунктом у цьому розділі було припинення вогню на Донбасі, причому сторони повинні були досягти нової угоди до кінця 2019 року.
Через кілька днів після зустрічі «нормандської четвірки» відбулися переговори тристоронньої контактної групи, яка і повинна була узгодити нову дату перемир'я. Але переговори не мали успіху – на них вирішили лише дотримуватися режиму припинення вогню, який набув чинності в липні 2019 року.
Наскільки дієвим було так зване «хлібне» перемир'я? У перший місяць кількість обстрілів дійсно знизилася: з кінця червня до кінця липня 2019-го було зафіксовано майже 800 обстрілів, з 29 липня до 2 вересня – вдвічі менше, близько 350. Але при цьому за перший місяць такого перемир'я загинули 10 військових і більше 20 були поранені. Далі теж було не краще: у жовтні було 630 обстрілів, в листопаді – 362, в грудні – 241.
У першій половині 2020 року щомісяця було також 200-300 порушень режиму припинення вогню. Ні про яке дотримання перемир'я говорити не можна було.
Дійти згоди про новий режим припинення вогню контактна група змогла лише 22 липня 2020-го, тобто через вісім місяців після переговорів в Нормандському форматі. Перемир'я набрало чинності з 00 години 27 липня і було порушено бойовиками вже через пів години.
За перший місяць перемир'я в зоні ООС було зафіксовано 64 обстріли, 6 військових загинули і 3 були поранені. ОБСЄ зі свого боку зафіксувала більше 700 порушень – це і вибухи, і пуск освітлювальних ракет, автоматні черги і постріли.
Незважаючи на очевидні порушення і втрати серед українських військових, президент Володимир Зеленський тривалий час говорив про дієвість перемир'я. «Сьогодні виповнюється рівно 200 днів, як ми домовилися про режим всеосяжного припинення вогню. І всі ми бачимо, що кількість обстрілів останнім часом з боку бойовиків збільшилася. Однак, як би скептично хто не ставився до слова «перемир'я», режим припинення вогню потрібен і є досягненням. Це врятувало реальні життя наших військових і цивільних», – говорив він в лютому 2021-го.
Тоді ж глава української делегації у ТКГ Леонід Кравчук заявляв, що перемир'я на Донбасі практично немає. А на початку березня в «ДНР» заявили, що виходять із липневої угоди і будуть у разі потреби відкривати «попереджувальний вогонь» у бік українських військових.
Усього за рік «перемир'я» на Донбасі загинули 45 українських військових, 150 були поранені. Втім, ще жодне перемир'я в зоні ООС довго не протрималося.
Другим пунктом із безпеки була розробка і здійснення нового плану з розмінування. Його повинні були створити на основі рішення ТКГ про протимінну діяльність від 3 березня 2016 року. Донбас зараз є однією з найбільш замінованих територій у світі. За попередньою оцінкою, яку озвучив віцепрем'єр Олексій Резніков, після деокупації на розмінування може піти 25-30 років і «сотні мільйонів євро».
У серпні-вересні минулого року контактна група узгодила рамкове рішення про протимінну діяльність: визначили 19 пріоритетних ділянок для розмінування. І на цьому власне все – відтоді Росія блокує розгляд цього питання в ТКГ.
Згідно з комюніке, до кінця березня 2020 року в рамках контактної групи повинні були визначити три додаткових ділянки для розведення сил і засобів. До зустрічі «нормандської четвірки» розведення сил пройшло в жовтні-листопаді 2019-го в районах Станиці Луганської і Золотого (Луганська область), а також біля Петрівського (Донецька область).
До осені 2020 року ТКГ змогла узгодити ще чотири ділянки для нового розведення: Григорівка в Донецькій області, Слов'яносербськ, Петрівка і Ніжньотепле в Луганській області.
Реалізацію домовленостей заблокували бойовики. У листопаді в «ДНР» заявили, що не будуть відводити сили і засоби, поки Верховна рада України не внесе зміни до постанови про місцеві вибори: бойовикам не сподобалася послідовність – спочатку виведення військ і повернення контролю над кордоном України, а потім вже вибори.
Проведення обміну полоненими до кінця 2019 року – за цим пунктом були найбільш обнадійливі результати. Адже 29 грудня 2019 року вперше за два роки відбувся обмін: українській стороні передали з окупованих територій 76 осіб, в «ДНР» і «ЛНР» повернули 124 людини.
Початок був хороший, правда малося на увазі, що обмін відбудеться за формулою «всіх на всіх», але були раді й такому результату. Ще один обмін був 16 квітня минулого року: на підконтрольну Україні територію повернулися 20 осіб, в ОРДЛО передали 17 засуджених за тероризм і державну зраду.
Далі переговори щодо обміну зайшли в глухий кут. Сторони почали нескінченний процес узгодження списків на обмін, але заважали і пандемія коронавірусу, і те, що бойовики не пускали представників Червоного Хреста до заручників. Кілька разів в Офісі президента говорили, що обмін ось-ось буде, але на засіданнях ТКГ не вдавалося досягти угоди.
У січні цього року з боку ОРДЛО була спроба передати кількох полонених через Віктора Медведчука. Але цей обмін теж не відбувся, а українська сторона побачила в ньому спробу ухилитися від домовленостей і можливі провокації.
Навесні 2021-го керівник ОПУ Андрій Єрмак визнав, що переговори з обміну полоненими заблоковані. Винна в цьому, передусім, Росія: їхні представники в ТКГ вимагають від України для обміну деякі політичні поступки.
Протягом 30 днів в рамках ТКГ повинні були домовитися про відкриття нових пунктів пропуску через лінію розмежування. Звичайно, за місяць контактній групі було нереально домовитися про таке.
До угоди прийшли тільки в липні 2020-го – домовилися одночасно відкрити КПВВ «Золоте» і «Щастя» в Луганській області. Дедлайн для відкриття був 10 листопада. Україна угоду виконала: в цей день на лінії розмежування відкрили всі пункти пропуску. Але бойовики зі свого боку пускали громадян тільки через КПВВ «Новотроїцьке» і «Станиця Луганська».
«Окремо хочу звернутися до наших громадян, до українців на тимчасово окупованій території! Ви самі бачите: Україна для вас відкрита! У всіх сенсах цього слова. Ви знаєте, хто блокує КПВВ з іншого боку, хто розділяє нас. У всіх сенсах цього слова. Упевнений, ви не тільки це бачите і знаєте, але і зробите, найголовніше, свої висновки», – заявив тоді Володимир Зеленський в спеціальному відеозверненні.
У травні цього року в ТКГ ще раз домовилися розблокувати роботу цих пунктів пропуску, підтвердивши взаємні гарантії безпеки. Однак бойовики продовжують свої деструктивні дії: тепер вони блокують пропуск не тільки через «Золоте» і «Щастя», а й через «Мар'їнку», «Гнутове» і «Майорське», а іноді і через «Новотроїцьке».
Спеціальна моніторингова місія ОБСЄ повинна бути в змозі використати всі можливості мандата і мати безпечний і надійний доступ на всій території України. Від самого початку це був заскладний пункт.
Місія ОБСЄ регулярно публікує звіт про свою роботу на Донбасі і в кожному з них зазначає, що свободу пересування СММ обмежували. Ось кілька прикладів. У липні глава СММ Халік Чевік повідомив, що на Донбасі безпілотники місії дальнього радіусу дії піддавалися глушінню сигналу при 80% польотів.
22 червня 2021-го в ОБСЄ повідомили, що представники окупаційних військ не пропустили патруль СММ біля населених пунктів Староласпа і Нова Мар'ївка. На блокпосту біля Горлівки патруль не пропустили, пославшись на «відсутність попереднього повідомлення». Біля Олександрівки спостерігачам заборонили запускати безпілотник.
У звіті ОБСЄ від 8 липня йдеться, що патруль не пропустили на блокпостах бойовиків біля населених пунктів Молодий Шахтар і Новоазовськ. Також спостерігачам відмовилися в доступі до постійного місця зберігання озброєння і до місць розміщення відведеного важкого озброєння на окупованій території Донецької області.
Це лише окремі випадки. Тут публікуються щоденні звіти ОБСЄ і можна докладніше дізнатися, як перешкоджають роботі місії.
Пункт №2: заходи щодо імплементації політичних положень Мінських угод
Політична частина комюніке, звичайно, найцікавіша – адже з нею пов'язують виконання пунктів з безпеки.
«Сторони висловлюють зацікавленість в досягненні домовленостей в рамках Нормандського формату і Тристоронньої контактної групи з усіх правових аспектів особливого порядку місцевого самоврядування (особливого статусу) окремих районів Донецької та Луганської областей – як зазначено в Комплексі заходів щодо виконання Мінських домовленостей від 2015 року – з метою забезпечення його функціонування на постійній основі», – йдеться в комюніке.
Після зустрічі «нормандської четвірки» парламент вже двічі пролонгував дію закону про особливий порядок місцевого самоврядування окремих районів Донецької та Луганської областей – до кінця 2020-го і до кінця 2021 року.
Також в комюніке йдеться, що «нормандська четвірка» вважає за потрібне інкорпорувати «формулу Штайнмаєра» в українське законодавство. Це те, про що нам недавно про люб'язно нагадали в Німеччині.
«Формула Штайнмаєра», нагадаємо, передбачає проведення місцевих виборів на окупованих територіях Донецької та Луганської областей відповідно до Конституції України, підтвердження демократичності виборів з боку ОБСЄ і водночас постійне набуття чинності закону про особливе місцеве самоврядування. Одночасно з виконанням закону – виведення військ і встановлення контролю України над кордоном.
Україна ж наполягає на тому, що до проведення виборів в ОРДЛО звідти потрібно вивести російські війська і передати Україні контроль над кордоном.
Після нагадувань Німеччини представник української делегації в ТКГ Олексій Арестович заявив, що «формула Штайнмаєра» вже давно імплементована в українське законодавство: «Формула Штайнмаєра» вперше була в законі про особливості місцевого самоврядування в ОРДЛО у вересні 2014 року. 10 пункт цього закону – це і є «формула Штайнмаєра». Вона де-факто вже в українському законодавстві. Чому вона не була виконана? Тому що 4 підпункт цього 10 пункту росіяни не виконують. А там йдеться про виведення військ, роззброєння незаконних формувань, і вже потім проведення виборів. Росіяни вільно це трактують, і це трактування просунулося в інформаційний простір, багато хто плутає».
«Ця формула – про порядок імплементації особливого статусу ОРДЛО. Українське законодавство передбачає, що статус буде надано тимчасово, а потім після проведення виборів, які ОБСЄ визнає прозорими і такими, що відбулися, передача на постійній основі. Тобто «зрада» у формулі – в наданні особливого статусу на постійній основі. Але у нас і тут є технічна відповідь – для нас особливий статус Донбасу це: перше, закон про децентралізацію, друге, особлива економічна зона. Ми вважаємо, що таким чином буде виконано особливий статус. Але у Росії свій погляд на ці речі», – пояснив він.
Володимир Зеленський ще в жовтні 2019-го говорив, що буде розроблений новий закон про особливий статус Донбасу, куди й імплементують «формулу Штайнмаєра». Влітку минулого року Андрій Єрмак також говорив, що новий проєкт розробляється. Більше жодні деталі невідомі.
Пункт №3: подальші кроки
«Вони (лідери «нормандської четвірки» – ред.) просять своїх міністрів закордонних справ і політичних радників забезпечити виконання досягнутих домовленостей, і вони погодилися провести ще одну зустріч в цьому форматі протягом чотирьох місяців щодо політичних умов і умов безпеки, зокрема для організації місцевих виборів», – йдеться у документі.
Отже, зустріч мала відбутися в квітні, але її відклали (офіційно – через пандемію коронавірусу).
Точної дати нової зустрічі все ще немає. Два тижні тому Андрій Єрмак говорив, що саміт може відбутися «найближчим часом». Складність полягає ще в тому, що наприкінці вересня в Німеччині пройдуть вибори, і Ангела Меркель піде з посади канцлерки. До «нормандської четвірки» повинен приєднатися її наступник, але ж це теж відбудеться не відразу.
Володимир Зеленський вважає Росію винною в тому, що зустріч досі не відбулася. Крім того, президент хоче, щоб до Нормандського формату приєдналися США. «Я виступав за те, щоб приєдналися країни, потужні геополітичні гравці, які можуть вплинути на Росію. Тому я виступав за розширення Нормандського формату. Дійсно, це може бути і інший формат, щоб не ламати домовленості. Але мені здається від кількості форматів якість не змінюється ... Я дійсно хотів би, щоб міць США допомогла Україні в завершенні цієї трагедії в центрі Європи в 21 столітті», – заявив він.
У США підтримати переговорний процес не проти, але «з боку»: в Держдепі не вважають, що приєднання країни до нормандських переговорів допоможе вирішенню конфлікту. На подив у Кремлі не проти участі США в переговорах щодо Донбасу, про це нещодавно заявив Дмитро Козак.
Більш божевільна ідея надійшла з боку «ДНР» і «ЛНР» – провести одноразове засідання Нормандського формату за участю США і представників бойовиків. Але навряд чи хтось серйозно поставиться до цього.
Україна звинуватила Росію в паузі в роботі Нормандського формату, а Кремль – Україну. «В останні роки виникла серйозна пауза в цій роботі, дефіцит просування у виконанні раніше досягнутих домовленостей. Спроби робляться з тим, щоб надати динаміку цього процесу, але, на жаль, комплекс мінських домовленостей не виконується українською стороною. Напевно, це головна причина уповільнення в цьому процесі», – заявив Дмитро Пєсков. Але при цьому, за його словами, Володимир Путін згоден на новий саміт, але конкретної дати немає.
Олександра Худякова, спеціально для «Слово і діло»
Найкращі інфографіки від аналітиків «Слово і діло» щодня без зайвого тексту – у телеграм-каналі Pics&Maps