3 вересня Верховна рада ухвалила законопроект Порошенка про скасування депутатської недоторканості та направила на розгляд Конституційного суду сім законопроектів Зеленського щодо змін до Конституції. Детальніше про ці зміни до Основного закону, наскільки вони актуальні та коли Рада зможе їх ухвалити, «Слово і Діло» поговорило з експертом з конституційного права Богданом Бондаренком.
Якщо Конституційний суд дасть позитивне рішення за кожним із семи законопроектів (має на це шість місяців), нардепи можуть встигнути цієї сесії (до середини січня) проголосувати звичайною більшістю, а на наступній черговій сесії, яка почнеться в лютому, вони можуть повністю ухвалити зміни до Конституції (по 300 голосів за кожну ініціативу президента).
Йдеться про проекти законів щодо скасування адвокатської монополії, про право президента утворювати незалежні регуляторні органи, призначати й звільняти голів ДБР і НАБУ, про надання народу законодавчої ініціативи, про уповноважених Верховної ради, про зменшення кількості нардепів до 300 осіб та пропорційну виборчу систему, про позбавлення нардепів мандата за прогули і кнопкодавство та про консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи Верховної ради.
Скасування адвокатської монополії
Адвокатська монополія була запроваджена для того, щоб підвищити якість надання послуг з представництва осіб у судах. Зокрема, усунути від судових процесів недобросовісних юристів, які не є адвокатами, через що їх неможливо притягнути до дисциплінарної відповідальності.
«У 2016 році адвокатську монополію затвердили на рівні змін до Конституції, після того ухвалили закон про адвокатуру, а потім його планували переглядати, але так цього й не зробили», — нагадав Богдан Бондаренко.
З 1 січня 2019 року представництво інтересів в судах здійснюється винятково адвокатами. Розмови про скасування адвокатської монополії пояснюються тим, що ця модель працює некоректно: конкурси проводять із порушеннями, до дисциплінарної відповідальності майже нікого не притягують, ціни на адвокатські послуги зростають, відтак суди стають недоступними простим громадянам. На думку Бондаренка, в такому разі цю модель можна удосконалити, не обов’язково одразу скасовувати.
До того ж, виникає проблема з адвокатською спільнотою, тому що порушується принцип правомірності очікувань. «За цей час змінився ринок, люди пішли отримувати адвокатські свідоцтва і це теж було недешево. Ринок вже пристосувався до нових правил, а тепер все назад. По суті, це відсутнсіть логіки, яку застосовували під час судової реформи на рівні Конституції 2016 року», — зазначив він.
«Та модель, яка існує зараз, мені здається кращою, просто її треба дошліфовувати. Це еволюційний процес», — підкреслив юрист, додавши, що скасування адвокатської монополії не стане катастрофою для судочинства.
Зрештою, коли люди зіткнуться в судах із юристами, які надаватимуть неякісні послуги, але братимуть за це високі гонорари, рано чи пізно знову постане питання про повернення до більш ефективної моделі.
Щодо перспектив законопроекту у КСУ, Бондаренко зазначив, що немає проблем: «КСУ повинен перевірити, чи не вносилися такі зміни до законодавства протягом року раніше, чи зараз немає воєнного стану правового режиму, чи не обмежує це права і свободи громадян, чи не впливає це на незалежність України. За цими критеріями завжди проводиться формальна перевірка. І тут все нормально».
Право президента призначати/звільняти керівників ДБР і НАБУ
Зараз ця ситуація існує де-факто. Президент після конкурсу призначає із запропонованих кандидатур директора НАБУ. Є регулятори, підпорядковані президенту, на зразок НКРЕКП та національних комісій з різних питань, які мають регуляторну функцію.
«Це один із механізмів втручання президента у внутрішню політику. Весною «Самопоміч» подавала законопроект про скасовування всіх цих норм, які виходять за межі повноважень президента», — зазначив Бондаренко.
На його думку, якщо Рада ухвалить згадані зміни до Конституції, можна говорити про те, що президент стане, дійсно, головою виконавчої влади, структурою над Кабміном.
«Плюс окремо, НАБУ і ДБР, які будуть під впливом президента. Насправді це узаконення хибних практик, які мали би бути прибрані. Натомість необхідно провести розмежування кадрових повноважень президента: кого він призначає особисто, кого — спільно з Кабміном, а кадрові повноваження щодо ДБР, НАБУ та інших органів, які не мають конституційно-правового статусу, мали би перейти до Кабміну. Тоді в нас була би парламентсько-президентська республіка. Але з огляду на парламентську більшість здається, що ми рухаємось до чисто президентської», — зауважив юрист.
Щодо надання народу права законодавчої ініціативи
На сьогоднішній день «Слуга народу» не показав виписаної концепції народовладдя. Президент провалив обіцянку, що першим указом буде затверджено план дій із запровадження в Україні «справжнього народовладдя». Незрозумілий президентський закон про референдум. Взагалі незрозуміло, що таке здійснювати керування «через народ»?
«В пояснювальній записці до законопроекту написано, що народ не представлений у законотворчому процесі. В нас є представницька демократія: народ обирає президента і парламент. Кожен з них має право законодавчої ініціативи», — сказав Бондаренко.
Він нагадав, що зараз на сайті ВР є аналоги громадського обговорення законопроектів, яким насправді громадяни не користуються, а також на сайті президента України була можливість подати петицію. «Якщо в такий спосіб збираються підвищувати рівень залученності громадян до затвердження рішень, то ми не знаємо, як це буде працювати. Можливо, шляхом проведення референдуму? Чи шляхом подання петиції на сайті ВР, яку має підписати, припустимо, 100 тис. громадян, після чого вона буде розглянута та зареєстрована як право законодавчої ініціативи? Поки що незрозуміло», — підсумував юрист.
Стосовно уповноважених Верховної ради
Зараз є уповноважені президента з прав дитини, з прав людей з інвалідністю, консультативно-дорадчий орган при Кабміні, який називається Рада бізнес-омбудсмана, уповноважений президента з прав людини, який може звертатися до Конституційного суду щодо неконституційності закону. Це є складовою можливості громадянина звернутися з питання захисту своїх прав, передбачених Конституцією.
«Президентським законопроектом пропонується запровадити уповноважених Верховної ради в різних сферах. З одного боку, не пояснюється, якою буде структура взаємодії уповноваженого ВР із іншими уповноваженими, вони йому підпорядковуються чи працюють спільно в межах одного офісу, який між ними взаємозв’язок? Чи зможуть ці уповноважені звертатися до КСУ? Якщо йдеться про те, що контроль за дотриманням прав людини має здійснювати парламент (тобто ці органи мають бути повністю при парламенті, а не розкидані), — це дуже гарна ідея. Але в проекті закону це не пояснюється», — зазначив юрист.
Про скорочення кількості нардепів та пропорційну систему виборів
За словами Бондаренка, у світі немає чітко визначеної кількості нардепів, які повинні входити до складу парламента, тому в кожній країні свої правила і традиції. Деякі парламенти налічують понад 750 депутатів, а є й такі, де менше 150 парламентарів. «До ефективності парламенту це немає відношення, бо насправді важливі дотримання парламентських процедур, політична культура та якість представництва народу в парламенті», — зазначив він.
Щодо пропорційної виборчої системи, яку президент пропонує закріпити в Конституції, наразі є аргументи за і проти. «Можуть бути різні тлумачення терміну «пропорційна виборча система». Це має деталізуватися на рівні закону. Позитив у тому, що без мажоритарників парламент буде менш фрагментований. З іншого боку, не можна стверджувати, що саме пропорційна система є оптимальною, тому що це будь-якого моменту може змінитися», — зауважив Бондаренко.
В тому же законопроекті пропонується закріпити норму про те, що кандидати в нардепи повинні володіти державною мовою. Юрист підтримує цю ініціативу: «Якщо до державних службовців встановлюються такі умови, то вони можуть бути встановлені й для осіб виборних. Наприклад, згідно з ч.3 ст.2 Регламенту Верховної ради, мовою спілкування ВР та її органів є державна мова. При цьому для кандидатів має бути вироблена чітка процедура оцінювання і критерії визначення володіння мовою. Це повинно бути відображено на рівні закону про Регламент, закону про вибори народних депутатів і, можливо, закону про засади української мови як державної».
Позбавлення мандата за кнопкодавство і прогули
Ці зміни законодавства юрист також оцінює позитивно, уточнивши, що окрім цього, пропонується прибрати з Конституції словосполучення «виборчі блоки», як надмірне конституційне регулювання.
«Якщо суд встановлює факт відсутності нардепа на 30% і більше засідань, він має втратити мандат. Чудова ідея. Так само врегульовується питання несумісності. Щодо кнопкодавства, достатньо одного зафіксованого факта. Є різні моделі, можна забирати мандат, можна позбавляти премій. Але в наших умовах спрацює саме позбавлення мандата», — переконаний Бондаренко.
При цьому він відзначив позитивний момент в тому, що законопроект про імперативний мандат поки не подавали: «З точки зору політичного сценарію скасування депутатської недоторканності, своє керівництво в органах правопорядку та імперативний мандат дозволить здійснювати контроль над фракцією президента і над опозицією».
Щодо консультаційних органів Верховної ради
Щодо цього законопроекту юрист не впевнений у доцільності таких змін до Конституції.
«Інститут законодавства ВР існує вже давно і виконує функції консультативно-дорадчого органу. У 2009 році було затверджено положення про його діяльність. Чи треба для цього вносити зміни до Конституції? Працювало до цього і все було добре», — зазначив Богдан Бондаренко.
З іншого боку, в президента є право створювати консультативно-дорадчі органи, а у Верховної ради немає. Тому, в ситуації, коли у президента настільки широкі владні можливості, краще, аби в законодавстві було чітко зафіксовано, що можливість створювати такі органи має парламент, а не тільки президент.
Ірина Рибінська, спеціально для «Слова і Діла»
Нагадаємо, ми писали, як голосували нардепи за скасування депутатської недоторканності.
Також «Слово і Діло» писало про плани нової влади з дедлайнами та виконавцями.
Отримуйте оперативно найважливіші новини та аналітику від «Слово і діло» в вашому VIBER-месенджері.
ЧИТАЙТЕ у TELEGRAM
найважливіше від «Слово і діло»