Минулого тижня Верховна рада заклала фундамент для завершення реформи децентралізації в частині внесення змін до закону «Про місцеві державні адміністрації». Народні депутати 229-ма голосами підтримали у першому читанні законопроєкт «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні».
На ухваленні цього законопроєкту наголошували у Міністерстві розвитку громад та територій. Документ передбачає чітке розмежування повноважень за ключовими напрямками, а також регулює питання формування та організації діяльності обласних і районних державних адміністрацій.
Цим реформа не завершиться – парламент ще має ухвалити рішення про запровадження інституту префектів, а для цього потрібно буде внести зміни до Конституції. Проєкт закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» був відкликаний ще в січні 2020 року і внесення нової редакції документа очікувалося вже після місцевих виборів. Проте цього так і не сталося.
Ситуацію пришвидшує президент – минулого місяця він закликав народних депутатів затвердити зміни до Конституції України в частині децентралізації, в яких будуть передбачені інститут префектів і ліквідація місцевих адміністрацій. «Ми прагнемо, щоб низку питань у містах вирішували не чиновники в столичних кабінетах, а безпосередньо ті люди, які живуть у тих чи інших регіонах країни... Тому префекти контролюватимуть дотримання Конституції та законів України на кожній території та стануть запорукою унітарного устрою нашої держави», – зазначив глава держави.
Досі остаточно не зрозуміло – які саме повноваження матиме префект, скільки їх буде і чи загалом вдасться завершити реформу децентралізації уже цього року.
Доформувати вертикаль
Дещо детальніше щодо майбутніх планів фракції монобільшості розповів голова партії «Слуга народу» Олександр Корнієнко. За його словами, префекти мають стати представниками Кабміну на відповідних територіях, проте призначаються і звільняються президентом на подання уряду.
Хто такі префекти та чим вони відрізнятимуться від голів ОДАМаленькі президенти на місцях чи захисники демократії? Ми розбирались, які повноваження матимуть префекти, якщо нардепи ухвалять відповідне законодавство.
Досі точаться дискусії, скільки саме має бути префектів – чи то за принципом призначення нинішніх голів державних адміністрацій, чи то за принципом призначення голів обласних державних адміністрацій. У першому випадку, зважаючи на прийняте рішення Верховної ради від 17 липня 2020 року «Про утворення та ліквідацію районів» префектів потрібно буде 136. Або лише 24 – за кількістю областей.
За префектами закріплюються винятково функції контролю, і у провладній команді обіцяють, що префекти не зможуть на власний розсуд зупиняти будь-які рішення місцевих депутатів. Проте за логікою майбутніх змін інститут префектів потрібен саме для того, щоби контролювати чітке дотримання місцевими депутатами та органами самоврядування норм Конституції, передусім тих, які гарантують національну безпеку та унітарний устрій України.
Щоправда, ухвалити зміни до Основного закону вже у цьому році буде вкрай непросто. Саме тому президент звертався не лише до народних депутатів із монобільшості, але й до всіх фракцій Верховної ради. Відповідні зміни до Конституції спочатку потрібно ухвалити у першому читанні 226 голосами із дотриманням всіх вимог до кінця поточної сесії парламенту у липні 2021 року.
Після цього законопроєкт направлять на експертизу до Конституційного суду, і в разі його позитивного висновку, може бути ухвалений лише восени цього року щонайменше 300 голосами нардепів. Поки що завдання стосовно ухвалення змін до Основного закону виглядає як виклик для пропрезидентської команди.
Політичні наслідки
Очевидно, остаточна конфігурація законопроєкту, в якому будуть зрозумілими принципи формування та діяльності префектів, стане відомою пізніше – адже раніше такого інституту не існувало і його доводиться прописувати «з нуля». Сказати, що префекти дублюватимуть повноваження нинішніх голів ОДА було б занадто просто – їхня роль для центральних органів влади буде більш відповідальною, а з іншого боку – «звуженою» за своїм впливом. В ідеалі, префекти мали б виконувати роль таких собі «міні-РНБО» в кожній області, проте не здійснювати жодних каральних чи процесуальних функцій.
Які зміни до Конституції України пропонували внести президентиКожен президент України пропонував свої зміни до Конституції. Найбільше їх у Петра Порошенка й Володимира Зеленського.
Вже зараз очевидно, що в умовах збереження рейтингового відриву від конкурентів, у пропрезидентській команді розглядають інститут префектів як ще один ймовірний спосіб контролю над місцевими елітами. Для цього навіть буде сформований кадровий резерв із близько 300 кандидатів у префекти.
Слід зазначити, що такий підхід може суттєво підсилити пропрезидентську команду на місцях – враховуючи не надто розвинену мережу партійної структури «Слуги народу». Так, подібний принцип «лави запасних» застосований і у згаданому вище законопроєкті про місцеві державні адміністрації. Згідно із ним, голів місцевих державних адміністрацій призначатиме на посаду президент України за поданням уряду з кадрового резерву терміном на 3 роки.
А ще – запроваджується принцип ротації, який передбачає, що після закінчення трирічного терміну їхньої діяльності в межах одного району їх можуть перевести в іншу адміністративно-територіальну одиницю України. Так само, як і в ситуації з префектами, формується кадровий резерв голів місцевих державних адміністрацій.
Чим цікаві такі нововведення? Вони створюють одночасно опору і для виконавчої вертикалі, і для президента. Тобто з часом формується нова структура державних службовців, яка буде працювати в рамках системи контролю центральної влади над органами місцевого самоврядування. Добре це чи погано? З одного боку, у президента зникає потреба весь час озиратися на рейтинги партії, якій він забезпечив проходження до парламенту. З іншого боку, така система працює тільки тоді, коли в очільника Кабміну немає власних політичних амбіцій.
Чи довго проіснує подібна сприятлива конфігурація, поки що залишається інтригою. Однозначно тільки те, що швидко створити вертикаль інституту префектів у нинішньої провладної команди не вийде – доведеться йти на тривалі політичні перемовини із конкурентами та потенційними союзниками.
Олександр Радчук, спеціально для «Слово і діло»
ЧИТАЙТЕ у TELEGRAM
найважливіше від «Слово і діло»