VIII скликання Верховної ради України пішло в небуття, так і не ухваливши ряд критично важливих рішень, більшість із яких мала би бути виражена у вигляді спеціальних законів. Проте певний спадок із корисних напрацювань колишні члени українського парламенту таки залишили. Варто сподіватися, що Верховна Рада нового, ІХ, скликання зрозуміє рівень відповідальності насамперед перед народом, перед собою, а також перед міжнародним співтовариством і якнайшвидше трансформує ці напрацювання в успішні рішення перших сесій оновленого парламенту. Спробуймо розібратися, які саме «конституційні борги» мають віддати українцям народні депутати.
Ad referendum: популізм як ключ до успіху
Вже майже півтора року український народ позбавлений свого права на участь у референдумі внаслідок рішення Конституційного Суду від 26 квітня 2018 року. Суд постановив, що у 2012 році цей Закон ухвалили з порушенням Регламенту Верховної Ради.
Відверто кажучи, сам факт можливості проведення референдуму на національному рівні більшою мірою свідчить про демократичність інституцій держави, ніж про реальність швидкої організації цього процесу, хоча б її запуску. Неможливо проводити всенародне голосування занадто часто в державі з населенням більше, ніж 40 млн громадян. Проте, романтичні порівняння зі Швейцарією, де проводять референдуми ще від початку XIX століття, не покидають український медіапростір.
Замість недемократичного закону українці отримали величезну правову прогалину в сфері конституційного права. Раніше на референдум за народною ініціативою можна було винести ухвалення нової редакції Конституції. Світова практика свідчить, що має бути винесено питання, на яке можна дати однозначну відповідь: «Так» або «Ні». Приклад такого всенародного голосування, де питання було сформульовано недостатньо зрозуміло та неоднозначно, вже був, коли на закаті СРСР у березні 1991 пройшов нині малозгадуваний всесоюзний референдум.
Цілком аргументовано КСУ визнав закон 2012 року таким, що не відповідає Конституції. Адже питання було не лише в порушенні процедури голосування, що саме по собі є підставою для його скасування, а й щодо самої процедури можливого проголошення маніпулятивного референдуму. Неконституційним також було визначено затвердження ЦВК спільно з президентом результатів цього референдуму в обхід парламенту. Адже, відповідно до рішення Конституційного Суду від 16 квітня 2008 року, референдум – це один із способів реалізації влади шляхом голосування виборчого корпусу або його визначеної частини.
Після того, як КСУ скасував закон 2012 року, попередній закон, який стосувався процедур проведення місцевого та всеукраїнського референдуму, не набуває чинності. Отже, станом на сьогодні можливість проведення референдуму з будь-якого питання, крім законопроектів щодо бюджету, податків та амністії, як передбачає III розділ Конституції, дорівнює нулю. Поки така тенденція зберігається, українська безпосередня (пряма) демократія стоїть на місці.
Якщо закон 1991 року регламентував проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, то з 2012 року стаття 38 Конституції, де згадується право на участь у місцевому референдумі, є фактично мертвою. Саме ця стаття гарантує нашим громадянам право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах. На жаль, сподіватися, що ця норма «виживе», наразі не доводиться. Місцеві референдуми зараз значно допомогли б ліквідувати прогалини у процесі децентралізації. Адже є ряд проблем у населених пунктах, які територіальна громада не може вирішити без застосування прямої демократії на місцях.
З огляду на це залишається кілька варіантів:
- тривалий процес зі змінами до Конституції, на що потрібно щонайменше дві сесії, а це, як показує практика, більш вірогідно реалізувати на початку роботи парламенту;
- тривала робота над новим проектом закону.
Здавалося б, що в цьому законі мали би бути зацікавлені всі. Його ухвалення продемонструвало б демократичність державних інституцій. З яких причин цього досі не сталося, можна лише здогадуватись. Зважаючи на те, що профільний комітет ухвалив висновок, у якому запропонував Раді ухвалити цей законопроект хоча б у першому читанні, незрозуміло чому його так і не винесли на голосування.
Оскільки зареєстровані, але не ухвалені, законопроекти залишаються в історії разом із 8 скликанням Ради, то цей процес необхідно починати з самого початку. Що скоріше, то краще.
До речі, Україна – єдина держава, яка закріплює в Основному Законі бажання приєднатися до перманентних блоків та союзів, хоча статутні документи цих організацій не містять такого формулювання членства, що закріпив парламент у Конституції. До того ж усе це робилося в обхід процедури референдуму, яку пройшли більшість членів ЄС та НАТО. Парламент мав ухвалити закон про Всеукраїнський референдум, взявши за основу проект закону 2145-а, що відповідає Конституції та міжнародним стандартам, та що найголовніше – має чітко визначений предмет референдуму. І як свідчить практика держав членів цих організацій, всенародні голосування відбуваються безпосередньо перед вступом до блоку чи союзу. Схвалення рішення про вступ до організації дозволяє уникнути внутрішніх суперечностей серед політиків та громадян, а також є прямим проявом народного суверенітету та прямої демократії.
Депутатам нового скликання законодавство, яке закріплює можливість проведення референдуму, також потрібне, адже якщо будуть ухвалені зміни до 1, 3, 13 розділів Конституції, то ці зміни мають бути затверджені на національному референдумі. Тобто, всі спекуляції навколо референдуму щодо вступу до НАТО, референдуму про відносини з РФ, чи пропозиція “Опозиційного блоку” винести питання щодо скасування мораторію на продаж землі сільськогосподарського призначення є нічим іншим, ніж черговим популізмом.
Імпічмент та слідчі комісії у парламенті: шлях всліпу
Ще одна правова прогалина, яка має бути негайно усунена, стосується популярного нині слова «імпічмент», тобто усунення президента з його посади в особливому порядку. І партія «Слуга народу», яка сьогодні складає більшість у парламенті, і чинний президент обіцяли українцям Закон про цей самий імпічмент. У перший день роботи парламенту Володимир Зеленський, власне, зареєстрував однойменний законопроект. Така ініціатива здається щонайменше дивною, оскільки майже однаковий закон досі очікує на підпису глави держави.
У спеціальному законі про імпічмент банально немає потреби, адже є стаття 111 Конституції, яка регламентує процедуру усунення президента з його посади в особливому порядку. І будь-який закон, який набере чинності, має відповідати саме цій статті Основного Закону. Інакше такий закон згодом буде визнаний неконституційним. Також цей процес прописаний у Регламенті ВРУ. Але юридична сила закону про Регламент ВРУ та Конституції не однакова, адже перевагу мають норми Конституції. Перед ухваленням закону, або підписанням вже ухваленого, слід у першу чергу уникнути подвійного чи потрійного правового регулювання. Адже неузгодженість норм, що стосуються однакових питань, але закріплених у різних нормативно-правових актах, можуть спричинити неоднозачність тлумачення. А в разі повторення правових норм, буде застосовуватися закон, який ухвалений пізніше.
У разі імпічменту мають бути задіяні різні інституції, зокрема, й парламентського контролю.
Ініціювати процес імпічменту має проста більшість від конституційного складу, тобто 226 голосів. Далі, згідно з Конституцією, має бути створена спеціальна тимчасова слідча комісія. Але в цьому і полягає найбільш серйозна проблема: не визначено, яким чином, у якій кількості депутатів вона має бути створена, і взагалі, чи має вона складатися саме з депутатів. Прописано лише те, що до її складу обов’язково мають входити спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.
Але без конкретних вимог до цих посад складно уявити, хто може бути обраний чи призначений на цю посаду в разі створення тимчасової слідчої комісії. На засіданні Верховної Ради ця комісія оприлюднює свій висновок. Після цього, якщо є достатні підстави для звинувачення президента, парламент голосує за початок процедури, якщо є 300 голосів.
До процесу імпічменту також має бути залучений висновок Конституційного Суду про дотримання процедури. Верховний Суд, у свою чергу, розслідує, чи мав місце злочин «державної зради» або будь-який інший злочин. І лише потім Верховна Рада оголошує імпічмент шляхом голосування вже у разі наявності 338 голосів від конституційного складу, тобто від 450 депутатів.
Уже після оприлюднення рішення президента про розпуск Верховної Ради нардепи встигли ухвалити 6 червня закон «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України». Президент досі не підписав його, не повернув на доопрацювання, не застосував свого права вето. Останній варіант дозволив би Верховній Раді розглядати проект закону знову.
Відповідно до ухваленого законопроекту, до складу слідчої комісії мають входити нардепи, спецпрокурор та спецслідчі. Вимоги, прописані у цьому законопроекті до таких посад у слідчих комісіях та законопроекті про імпічмент, який подав до Ради президент Зеленський, однакові. Тому жодної потреби у новому законопроекті про імпічмент насправді не було.
Загалом, інститути парламентського контролю в Україні мають дуже широке поле для подальшого розвитку. Такі комісії створюються не дуже часто. Наприклад, за останні два роки така комісія була створена через обурення громадськості відсутністю розслідування вбивства активістки Катерини Гандзюк. Проте, приміром, у США саме парламентські комітети відіграють величезну роль в установленні результатів розслідування. Наприклад, щодо втручання Росії у вибори президента США 2016 року.
Конституційний маятник знову хитається не в бік народу України
Цього року, як ніколи раніше, ЗМІ згадували Конституційний Суд чи не найчастіше з-поміж усіх органів судової влади. І хоча Конституція визначає КСУ окремим судом поміж судів загальної юрисдикції, скандали навколо КСУ вбивають і не без того невисокий рівень довіри до судової влади в цілому. КСУ вже другий рік працює відповідно до нового закону про КСУ.
Цей закон був ухвалений парламентом, який уже вичерпав свої повноваження, але він став справжнім «ковтком свіжого повітря» для деяких суддів єдиного органу конституційної юрисдикції. По-перше, він дозволив призначити нових суддів, по-друге, цим законом було запроваджено інститут конституційної скарги.
Втім, протягом останнього часу Конституційний Суд проявив себе як орган, який, на жаль, не здатний захистити навіть себе, не кажучи вже про обов’язок стояти на захисті Конституції від посягань політиків. Особливо це було помітно під час скасування судом статті Кримінального кодексу про незаконне збагачення. Внаслідок такого резонансного рішення суд отримав нову очільницю, адже колишній голова занадто політизував роботу Суду.
Обрання на посаду судді КСУ через єдину конкурсну комісію
Суддею Конституційного Суду може бути громадянин України, який володіє державною мовою, на день призначення досяг сорока років, має вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права більше, ніж п’ятнадцять років, високі моральні якості, є правником із визнаним рівнем компетентності.
Останні дві вимоги є занадто не конкретними для такого важливого органу, як КСУ. Не зрозуміло, як під час співбесід мають виявляти високі моральні якості, наприклад. Ця законодавча новація також потребує негайного доопрацювання.
Якщо законодавчий орган ухвалює закони, які дають можливість шукати «обхідні шляхи» усім суб’єктам призначення суддів, то таке законодавство треба змінювати та ухвалювати нове.
Суд складається з 18 суддів, з них по 6 призначають три суб’єкти: Верховна рада, президент та з’їзд суддів України.
Ні для кого не секрет, наскільки кулуарно проходять співбесіди з кандидатами на посаду судді КСУ від парламенту та президента. Де-факто, майже неможливо відстежити прозорість проведення цих співбесід у таких конкурсних комісіях.
Для того, щоб виправити ситуацію, треба зробити декілька негайних кроків: у першу чергу скасувати ст. 208-4 Регламенту ВРУ, що політизує відбір суддів парламентом, а потім – внести зміни до Закону України «Про Конституційний Суд України» для формування єдиної комісії. Ця комісія мала би спочатку відбирати кандидатів та вирішувати, чи відповідають вони цим двом доволі суб’єктивним критеріям: високим моральним якостям та визнаним рівнем компетентності. Мають бути чітко прописані вимоги не тільки до суддів, а й до членів такої комісії, аби уникнути зловживань та конфлікту інтересів.
Це лише частина з тих, рішень, які необхідно ухвалити якнайшвидше, адже деякі з них вимагають ретельної підготовки, а деякі – змін до Конституції.
Отже, перед Верховною Радою ІХ скликання стоїть завдання виплатити всі «конституційні борги» та підпорядкувати Основному Закону всі сфери суспільного життя. Лише в такому разі спекуляції навколо слів «зміни до Конституції» чи згадок про повагу до неї лише на державні свята вдасться уникнути.
Владислав Фарапонов, експерт аналітичного центру «Ad astra», студент Wright State University, Ohio (США), спеціально для «Слова і Діла»
Хочете обговорити цю новину? Долучайтеся до телеграм-чату CHORNA RADA