Одна із суттєвих частин реформи децентралізації – впровадження інституту префектів – суттєво забуксувала у 2020-му році. Ситуація складається так, що поки що запровадження цієї реформи може стати водночас і можливістю, і викликом для чинної влади.
Відсутність упливових та перевірених кадрів у власній команді для «закриття» усіх посад голів ОДА – головний біль останніх двох років для Офісу президента. Ситуацію рятує те, що в Раді формально зберігається монобільшість, а Кабмін швидко реагує на кадрові ротації очільників ОДА, ініційовані на Банковій.
А з іншого боку – ані закінчити реформу децентралізації із делегуванням необхідних функцій контролю обіцяному інституту префектів замість голів ОДА, ані вибудувати ефективну вертикаль за допомогою все тих же очільників обласних держадміністрацій чинній владі не вдається.
Тож єдиним механізмом впливу на місцях залишається пошук найбільш вдалих конфігурацій із впливовими регіональними політиками разом із можливістю швидкої заміни очільника ОДА за рішенням Банкової.
Чи варто очікувати прогресу у питанні запровадження інституту префектів у 2021-му році? Що відбуватиметься у кадровій політиці на посади голів ОДА?
«Префектна» децентралізація
Навіть отримавши всю повноту влади у 2019-му році, команда Володимира Зеленського не надто поспішала зі змінами очільників ОДА на місцях. Потрібно було визначитися із кадровою політикою, до того ж, на марші тривала реформа децентралізації, згідно із якою разом із появою громад, визначенням їхніх меж та місцевими виборами у 2020-му році, мав би з’явитися й так званий інститут префектів.
Реформа децентралізації: що треба врахувати після зміни територіального устроюУхваливши новий адміністративно-територіальний устрій, Рада завершила другий етап децентралізації, але попереду розподіл повноважень між місцевими радами.
Ще наприкінці літа 2019-го, коли стали відомі результати виборів до Верховної ради 9-го скликання, представники «Слуги народу» ділилися першими тезами щодо бачення майбутнього інституту префектів. Насамперед, йшлося про ліквідацію РДА та ОДА, а також про збільшення районів. «Інститут префектів ‒ це представництво центральної влади, яке задає стратегічний вектор і має функцію нагляду. Ці префекти будуть на районному рівні. Райони будуть укрупнені, якщо їх зараз більше 400, то буде близько 100», ‒ пояснював тоді народний депутат із фракції «Слуга народу» Віталій Безгін.
Пізніше, в грудні 2019-го, президент вніс до Верховної ради як невідкладний законопроєкт № 2598 «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», в якому пропонувалося ліквідувати місцеві державні адміністрації та запровадити представників держави в округах і областях та у місті Києві – префектів. Їх пропонувалося призначати та звільняти з посади указом президента України за поданням Кабміну із умовою призначення на посаду на основі конкурсного відбору та обмеженням терміну перебування на посаді до 3-х років.
Проте даний законопроєкт викликав негативний резонанс в суспільстві, в експертних спільнотах та дипломатичних колах іншими своїми нормами – зокрема щодо того, що префект зможе призупиняти акти місцевих органів влади з одночасним зверненням до суду. А ще в запропонованому законопроєкті надавалася можливість президенту України за поданням префекта зупиняти дію актів місцевих органів влади з одночасним зверненням до Конституційного Суду тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради та призначати тимчасового державного уповноваженого.
Навіть якщо виникнуть ідеальні обставини відносин між ОП, Кабміном і префектом, які гарантуватимуть останньому умовну незалежність на посаді, навряд чи можна заперечити вплив префекта як представника центральної влади на місцеву владу. Функції контролю легко перетворюються на механізм тиску на рішення громад. Саме тому на початку січня минулого року законопроєкт був відкликаний главою держави із подальшим його доопрацюванням. Далі події із пандемією коронавірусу та місцеві вибори-2020 відтермінували запровадження реформи на невизначений час.
Нестабільні ОДА
Поки реформа із префектами поставлена на умовну паузу, в Офісі президента увесь минулий рік набагато активніше змінювали голів обласних державних адміністрацій. В деяких областях (Закарпатській, Кіровоградській, Сумській, Черкаській, Миколаївській) за півтора року змінилося шестеро голів ОДА.
Як розподіляються функції та повноваження між громадами та райадміністраціямиБільшість функцій та повноважень об’єднаних територіальних громад та районних державних адміністрацій дублюються або перетинаються, але ситуація поволі змінюється.
Найактивніше голів ОДА змінювали за підсумками першого локдауну (наприкінці весни на початку літа 2020-го) та після місцевих виборів (у жовтні-грудні минулого року). Зокрема в цей період було призначено головами ОДА або тимчасово виконувачами обов’язків 14 нових очільників областей.
У квітні минулого року в Офісі президента оголосили намір розробити оновлену концепцію оцінки діяльності обласних держадміністрацій на основі об'єктивних кількісних параметрів, які б дозволили порівнювати результати обласних адміністрацій у міжрегіональному і часовому розрізі. Планувалося, що інтеграція параметрів моніторингу соціально-економічного розвитку регіонів здійснюватиметься на основі показників щоквартальної оцінки соціально-економічного розвитку областей, визначених постановою Кабінету міністрів України №856 від 2015 року. Вже восени в уряді ухвалили постанову щодо експериментального проекту із проведення щоквартального моніторингу та оцінки ефективності роботи голів ОДА.
Прем'єр-міністр Денис Шмигаль наголошував, що з кінця 2020-го року у рамках децентралізації автоматично відбудеться скорочення облдержадміністрацій та райдержадміністрацій. Крім того, уряд затвердив постанову, згідно з якою із 1 січня 2021 року зменшується гранична чисельність працівників районних державних адміністрацій в зв'язку з приведенням системи райдержадміністрацій у відповідність з адміністративно-територіальним устроєм. З 1 липня поточного року передбачається й зменшення граничної чисельності працівників обласних державних адміністрацій у зв'язку з утворенням територіальних органів Національної соціальної сервісної служби.
За вище перелічених умов, та ще й зважаючи на спадний тренд у рейтингах Володимира Зеленського та його команди, знайти притомних кандидатур на посади очільників ОДА ставатиме дедалі складніше. Тож, ймовірно, що вже цього року влада повернеться до ідеї із запровадження інституту префектів, аби спробувати змінити логіку розбудови функції контролю у владній вертикалі.
Кому повноваження?
Головна інтрига впровадження реформи адміністративно-територіального устрою й закінчення у цьому контексті реформи із децентралізації полягає у тому, хто саме отримає функції контролю над регіонами. Адже згідно із запропонованими раніше змінами, призначати префектів мав би президент України на подання Кабінету міністрів (так само призначають нині й голів ОДА). Щоправда, у Конституції поки що відсутні відповідні повноваження для глави держави, до того ж, для подання кандидатури префектів мали б бути проведені ще й відповідні конкурси. Оскільки префект переважно координує зв'язок виконавчої влади із місцевою, було б логічним, аби він був повністю підзвітний Кабміну.
Реформа децентралізації: чи є ризики появи сепаратизмуДругий етап децентралізація забезпечить самодостатність громад, проте повинні враховуватися національні інтереси та історична перспектива, вважає експерт.
З іншого боку, у повноваження префектів планувалося закласти функції контролю із дотримання норм Конституції, а це, здебільшого, стосується президентської вертикалі. Адже саме президент є гарантом Конституції й функції контролю багато в чому нагадують за своїм функціоналом повноваження прокурорів. Тож і за цією логікою слід було б зважати на роль префектів як продовження контролювальної функції президента.
У сильній президентсько-парламентській республіці, ймовірно, подібної дискусії не могло б виникнути. Втім наразі Україна є саме парламентсько-президентською республікою за формою правління, хоча зважаючи на події 2019-го року в контексті зміни керівних еліт, у сам цей факт дуже важко повірити.
Cхоже, ми знову стаємо свідками того, як закладений у Конституції України заскладний для українських реалій механізм стримувань та противаг працює не в інтересах ефективного управління державою. Боротьба за ширші повноваження із контролю за виконавчою владою на місцях між Банковою та Кабміном триває багато років, і лише запровадження нового інституту префектури буде замало для виправлення цієї ситуації.
Повноцінно запрацювати оновлена система управління та, фактично, завершитися реформа децентралізації мала б у березні 2021-го року. Проте зважаючи на потребу низки змін до Конституції та загалом поки що більш пріоритетні виклики для держави ‒ історія з запровадженням інституту префектів затягнеться в часі щонайменше на рік. Звісно, якщо Україну вже цього року не спіткають нові політичні кризи, які потягнуть за собою чергову зміну влади.
Олександр Радчук, спеціально для «Слово і діло»
ЧИТАЙТЕ у TELEGRAM
найважливіше від «Слово і діло»